Onlangs gaf de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak een oordeel over de reikwijdte van onafhankelijkheid voor met rechtspraak belaste leden en voor een afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Onafhankelijkheid zou de rechter jegens procespartijen een vrijbrief verschaffen.
Onafhankelijkheid
Taalkundig is de vraag bij het gebruik van het woord “onafhankelijk” in relatie tot wie iemand/ iets onafhankelijk is. Normaliter is dit bijvoeglijk naamwoord gerelateerd aan een subject of een object. De rechter is voor zijn benoeming afhankelijk van de benoemende instantie. Dit kan problematisch zijn, omdat die afhankelijkheid niet mag leiden tot afhankelijkheid in het functioneren. De rechter dient onafhankelijk van de benoemende instantie te functioneren. De vraag is wel of die onafhankelijkheid beperkt is en zo ja, hoe. De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak houdt de rechterlijke onafhankelijkheid voor een aan de rechter toegekende bevoegdheid. Of de rechter daarbij bepaalde grenzen in acht zou moeten nemen dan wel anderszins rechterlijke onafhankelijkheid functioneel beperkt is blijft buiten beschouwing. Ook wordt niet van een relatie gesproken. Op grond waarvan de voorzitter zulk een rechterlijke onafhankelijkheid als gegeven beschouwt, wordt niet toegelicht. Haar visie houdt een radicale staatsrechtelijke verandering in. Die opvatting verdient ruimschoots aandacht en daagt uit tot juridische, politieke en maatschappelijke reacties.
Het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (EVRM)
Artikel 6 EVRM bepaalt dat iedereen voor de vaststelling van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen alsmede van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde strafvervolging recht heeft op een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie. P.M. van den Eijnden is in haar dissertatie aan de Radboud Universiteit onder te titel “Onafhankelijkheid van de rechter in constitutioneel perspectief”, RUN 2011, op dat onderscheid ingegaan. Zij komt tot de bevinding dat de termen onpartijdigheid en onafhankelijkheid door elkaar worden gebruikt en vaak in samenhang met elkaar. Duidelijk komt uit de casuïstiek naar voren dat het steeds gaat om een relatie van de rechter tot “krachten van buiten” die op het functioneren van de rechter invloed kunnen uitoefenen. Het gaat steeds om externe onafhankelijkheid met als doel “vrij” van beïnvloeding het rechtersambt te vervullen. Het EVRM regelt die positie en legt vast dat justitiabelen verzekerd zijn van een rechter die zijn plicht om recht te spreken onafhankelijk vervult. Voor eenieder die zich tot hem wendt garandeert dit verdrag een van anderen onafhankelijk oordeel. De rechter mag zijn ambt niet uitoefenen “à sa bonne volonté”, maar moet getrouw en eerlijk rechtspreken. Een procespartij diende klachten in bij de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak naar aanleiding van “oneerlijke behandeling” door rechters.
De klachten ontvangen en afgeserveerd
Door de klagers was gesteld dat de voorzitter van de zitting had nagelaten een vertegenwoordiging van een procespartij tot het proces toe te laten. Zonder vast te stellen wie aan de zitting deelnam en zonder te bepalen wie als vertegenwoordigers van partijen al dan niet aanwezig waren, werd door de voorzitter de zitting geopend en het geschil behandeld. Een tweede klacht betrof een door klagers ingediende beroepsgrond die door een andere partij was bestreden. Deze beroepsgrond was door de rechters niet behandeld, waarvoor motivering noch toelichting was gegeven. De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak behandelde de klachten over deze gedragingen en gang van zaken niet. Het doel om rechters jegens rechtzoekenden te vrijwaren van beïnvloeding interpreteert de voorzitter in tegengestelde zin: hun onafhankelijkheid garandeert rechters de vrijheid om hun ambtsplicht zelf te bepalen. Aan de algemeen heersende “leer” dat rechters hun ambt getrouw en eerlijk moeten vervullen wijdde de voorzitter niet één woord. “Onafhankelijkheid” leidt naar haar oordeel tot het voor vorsten bekende axioma: “the judge can do no wrong”. Ingevolge deze positie kunnen rechters niet onrechtmatig handelen. Onafhankelijkheid onthief de desbetreffende rechters van hun wettelijke ambtsplicht ten detrimente van rechtzoekenden.
De (grond)wettelijke regeling inzake rechterlijke gedragingen
Het oordeel van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak bevestigt de noodzaak van een grondwettelijke regeling die meer objectiviteit en rechtszekerheid biedt. Onze grondwet kent twee weinig recht biedende artikelen. Het ene bepaalt dat het toezicht op de ambtsuitoefening door leden van de rechterlijke macht door de leden van de rechterlijke macht zelf geschiedt krachtens een wet (artikel 116, lid 4). Het andere artikel eist dat de vonnissen van rechters de gronden inhouden waarop zij berusten (artikel 121). Dit geldt ook voor de rechtsprekende staatsraden, ofschoon zij niet tot de rechterlijke macht behoren. De Wet op de Raad van State en de Awb voorzien daarin. Aan de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak draagt de Wet op de Raad van State op een regeling te treffen omtrent klachten over rechtsprekende staatsraden. Op grond daarvan heeft de voorzitter bepaald zelf klachten te beoordelen. Bovendien zijn uitspraken van rechtsprekende leden van de Raad van State niet vatbaar voor hoger beroep ingevolge hun positie. De voorzitter wees erop dat de wet klachten over uitspraken van rechters uitsluit. Dat argument kon evenwel de afwijzing van de ingediende klachten geenszins schragen omdat zij niet de uitspraak betroffen.
Enkele afsluitende opmerkingen
De reikwijdte van rechterlijke onafhankelijkheid is beperkt tot uitsluitend de externe onafhankelijkheid. Daarnaast geldt voor de rechter zijn intrinsieke gebondenheid. Deze weegt zwaar. Tot op heden laten opiniepeilingen zien dat ons volk over het algemeen een vrij groot vertrouwen heeft in het functioneren van de rechterlijke instellingen. In beginsel neem ik aan dat dit ook voor de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State opgaat. Dat vertrouwen steunt op twee pijlers: de ene betreft de externe onafhankelijkheid en de andere de intrinsieke gebondenheid. Als één daarvan ontbreekt gaat dat vertrouwen naar de “filistijnen”. Vertrouwen in de overheid en haar functioneren draagt bij aan een stabiele samenleving. Als rechters vanwege hun onafhankelijkheid naar “hartenlust” hun opdracht zullen kunnen vervullen zal dat vertrouwen snel in wantrouwen overgaan. Het feit dat de rechter gebonden is aan het recht en exclusief zorg moet dragen voor de naleving ervan biedt de burgers de enige grondslag voor vertrouwen in de rechter. Uitsluitend die staatsrechtelijke positie vestigt vertrouwen. Het recht, niet een rechter, is normatief voor de ambtsplicht van rechters.
Hub. Hennekens is emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht aan de Radboud Universiteit en oud-lid van de Raad van State.